Alapjogokért Központ

Megmenteni Schengent

Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a schengeni rendszer jelenlegi formájában nem képes megfelelő megoldásokat kínálni a bevándorlási válságra. A probléma kezelésére egyelőre rossz válaszok születtek: a tagállamok többsége nem a külső határokat erősítette meg, hanem a belső határellenőrzéseket állította vissza. Ezzel veszélybe került az Unión belüli, határellenőrzés nélkül történő szabad mozgás. Ez az EU egyik legfontosabb vívmánya, tehát a schengeni rendszer „megmentése” valójában az EU „túlélésének” is az egyik garanciája. Ehhez azonban a „kevesebb több” elvét szükséges alkalmazni, azaz az Unió nemzetek feletti döntéshozói szintjéről vissza kell adni a tagállami szintnek a határvédelmi és migrációs kérdésekben történő döntés jogát. Ennek lényegében az Európai Bizottság hatáskörcsökkentésével szükséges együtt járnia, kiemelten a testület jogalkotás-kezdeményezési lehetőségének megszüntetésével. Ahogy a határok védeleme, úgy az is politikai akarat, illetve döntés kérdése, hogy mindez a jelenlegi schengeni rendszer átalakításával vagy az alapszerződések módosításával érhető-e el.

A helyzet tehát világos: elérkezett az idő a reformra. Elvi szinten természetesen valóban két megoldás lehetséges: a brüsszeli központi döntéshozatal további erősítése, vagy – a fentiek szerint – új alapokra helyezni a migrációs ügyek kezelését. A közelmúltban ez a két opció konkrét javaslatokban is megjelent, kiemelten Emmanuel Macron francia elnök és Orbán Viktor magyar miniszterelnök részéről. Macron kezdeményezése úgy foglalható össze, hogy ha nem sikerül a jelenlegi keretek között politikai kompromisszumot elérni, akkor a Bizottságot még több hatáskörrel kell felruházni a schengeni térség „irányításának” ügyében is. Ez az út azonban meglehetősen kockázatos, ugyanis a brüsszeli intézmények a bevándorlás kérdésében eddig sem tudtak jó válaszokat találni. A magyar javaslat ezzel szemben az, hogy mivel a Bizottság nem tudta megfelelően ellátni az eddigi feladatait, ezért éppen az uniós közösség érdekében meg kell csonkítani a testület egyes hatásköreit. Mivel napjaink folyamatai abba az irányba mutatnak, hogy egyébként is alapvetően át kell gondolni az egész EU működését, az EP-választások után megkerülhetetlen lesz a schengeni rendszer felülvizsgálata is.

Megmenteni Schengent

A schengeni rendszer jelenlegi formájában nem tud megfelelni a kihívásoknak

A 2015 óta tartó migrációs válság olyan típusú kihívással szembesítette a schengeni övezetet, amely akár az egész zóna működését is veszélybe sodorhatja. Hiszen ha a külső határok védelme nem biztosított, akkor – hiába a vonatkozó uniós szabályozási „ökoszisztéma” – a tagállamok a saját biztonságuk szavatolása érdekében vissza fogják állítani a belső határok ellenőrzését. Ha ez több országban és huzamosabb ideig fennáll, akkor az végeredményben az egész rendszer értelmét és jövőjét kérdőjelezi meg.

A belső határellenőrzés nélküli forgalom az európai integráció egyik legnagyobb vívmánya. Az ebből fakadó egyik legfontosabb „szabadság”, a személyek szabad mozgása a leginkább érzékelhető pozitívuma az uniós integrációnak, azon belül is a schengeni rendszernek.[1] Éppen ezért annak esetleges „bukása” szimbolikus és rendkívül fájdalmas fejlemény volna, a szabad mozgáshoz való jog megreccsenése pedig jelentős gazdasági kárt is jelentene.

Jelenleg hét olyan tagország van, amely valamely határán ideiglenesen visszaállította a határellenőrzést, miközben EU-s szinten nem történt jelentős előrelépés a külső határok teljes mértékű kontrollálását illetően.[2] Ehelyett a „védelmet” a belső határellenőrzések visszaállításával oldja meg több tagállam is. Ráadásul ezek a határellenőrzések még a jóval korábbi kihívásokra adott válaszként kerültek bevezetésre: vagyis a nyugat-balkáni migrációs útvonal EU-n belüli „meghosszabbítására” reflektálnak – elsősorban Délkelet-Európa és Közép-Európa irányából. A migrációs nyomás időközben azonban áthelyeződött a földközi-tengeri útvonalakra, a belső határellenőrzések mégsem adaptálódtak az új kihívásokhoz, továbbra is a korábbi állapotokhoz igazodva a kelet-nyugati irányt érintik.

Ez végeredményben a jelenlegi szabályokkal való visszaélés, amely az Európai Bizottság hallgatólagos beleegyezésével történik. A tagállamoknak ugyan lehetőségük van – megfelelő indokkal, átmeneti időre[3] – visszaállítani a belső határellenőrzést, de a jelenlegi helyzetben ez többnyire nem indokolt, pontosabban nem jó és hatékony válasz egy releváns kérdésre. Azok az országok ugyanis, amelyek ezt az utat választják, valójában attól a problémától igyekeznek magukat védeni, melyet maguk is idéztek elő: azaz a tömeges migráció nem megfelelő kezelésétől. Ráadásul a Bizottság továbbra is a migráció menedzselését, annak legális mederbe terelését hangsúlyozza, míg a tagállamok egy része annak azonnali megállítását várja el.

Elérkezett az idő reformra

A helyzet tehát világos: mindenképp tenni kell valamit, ha hosszú távon fenn kívánjuk tartani a schengeni övezet legfontosabb előnyét, a belső határok és korlátozások nélküli szabad mozgást. Az elmúlt évek tapasztalatai okán egyre gyakrabban vetődött fel, hogy az együttműködés jelenlegi rendszerét szükséges volna újragondolni. Az európai parlamenti választásokhoz közeledve két nagy horderejű, hasonló tárgyú, részleteiben mégis jelentősen eltérő javaslat született két európai vezetőtől: Orbán Viktor magyar miniszterelnöktől és Emmanuel Macron francia elnöktől. A felvetések közös pontja a jelenlegi schengeni rendszer felülvizsgálata – a fentebb ismertetett problémák miatt.

Emmanuel Macron javaslata: több hatáskört Brüsszelnek

A francia elnök az európai állampolgárokhoz intézett felhívást március elején, amelyet minden uniós tagállamban megjelentetett.[4] Írása külön is foglalkozik a schengeni övezet problémáival, s ezzel kapcsolatban konkrét reformjavaslatokat is megfogalmaz. Macron szerint közös határvédelemre és közös menekültügyi szervezetre volna szükség, „európai szolidaritással” – amelyben minden tagállamnak részt kellene vennie. Bár ezen javaslatok többé-kevésbé ismertek voltak külön-külön eddig is, az újdonság az, hogy míg a hasonló kezdeményezések fokozatosan tartanának a „mélyebb integráció” irányába, lépésről lépésre kerülnének bevezetésre, addig a francia elnök viszont azonnal – fokozatosság és átmenet nélkül – kívánja a „végcélt” elérni.

Macron javasolt gondolatai tehát egyetlen irányba mutatnak: a vonatkozó hatásköröket majdnem kizárólag szupranacionális európai uniós intézmények gyakorolnák, vagyis az e területek feletti döntések végérvényesen kikerülnének a tagállamok kezéből. A közös határvédelmi szervezet gyakorolná a külső határok védelmét, a közös menekültügyi szervezet döntene a bevándorlók kérelmeinek elbírálásáról, az „európai szolidaritás” pedig – ha a kifejezés alatt eddig értettekből indulunk ki – a bevándorlók tagállamok közötti elosztását jelentené, illetve az elosztásban részt nem vevők pénzügyi-gazdasági szankcionálását.

A francia elnökről korábban is ismert volt, hogy nem a jobb, hanem a „több Európai Unió” elkötelezett híve, amely szerint akkor lesz igazán hatékony egy kérdés kezelése, ha arról nem a tagállamok, hanem a tagállamok feletti intézmények döntenek. A francia elnök írásában ugyanakkor megemlíti, hogy mindezek egy „belbiztonsági európai tanács” felügyelete alatt működnének, azonban – ahogyan erre a későbbiekben rámutatunk – ez nem a jelenlegi, a tagállamok és az uniós intézmények közötti hatáskörmegosztás fenntartását, hanem hatáskörbővítést utóbbiak javára.

A magyar javaslat: a migrációs ügyekben a tagállamoknak kell dönteniük

A magyar miniszterelnök Macron írásának megjelenése előtt (és azt követően is) arról beszélt, hogy létre kellene hozni egy olyan testületet, amelyben kizárólag a schengeni övezet belügyminiszterei ülnének. [5] Ez a testület döntene minden, a schengeni zónát érintő kérdésről, ideértve a külső határok védelmét és a migrációs kérdéseket is. Orbán Viktor elképzelése szerint ez az eurozónához hasonlóan működne, ahol külön pénzügyminiszteri tanácsot állítottak fel az ebben résztvevő tagállamok.

A „magyar javaslat” ezzel egyidejűleg lényegesen korlátozná az Európai Bizottság határvédelmi és migrációs politikába történő beleszólási lehetőségét, visszahelyezve azt lényegében a „schengeni tagállamok” összességének kezébe. Tény ugyanis, hogy az elmúlt időszakban a Jean-Claude Juncker vezette testület nem az uniós szerződések szerint rögzített szerepének tett eleget és egyféle „jóhiszemű közvetítőként” (honest broker) járt el az uniós intézmények, illetve a tagállamok között, hanem kifejezetten „politikai bizottságként” definiálva önmagát, szakmainak álcázott, de valójában nagyon is ideologikus felfogást juttatott érvénye – például a migrációval kapcsolatban. Fontos emlékeztetni: a Bizottság az Unió jogalkotás-kezdeményező, illetve végrehajtó szerve, az általános politikai irány meghatározására nincs feljogosítva.[6] A testület azonban még politikai alapon sem vette figyelembe a pluralitást, a különböző véleményeket, hanem kizárólag egyetlen irányba erőltetett javaslatokat a kérdéses területen, amelyek nem a bevándorlás megállításáról, hanem annak szervezett keretek közé tereléséről szóltak, valamint arról, hogy a határvédelmi és menekültügyi eljárási feladatokat hogyan lehetne uniós szinten centralizálni. A tervezgetés közepette pedig képtelen volt a külső határvédelemre összpontosítani – sőt, bíróság elé citálta azon államokat, például Magyarországot ennek érdekében jogi lépéseket tett –, ezért egyes államok visszaállították belső, uniós határaikon az ellenőrzéseket: végső soron tehát Schengen „megroppanásában” a Bizottságnak jelentős szerepe van.

A helyzet tehát világos: a Bizottság az uniós határok megvédésének és a bevándorlás megállításának ügyében nem tudott bizonyítani, politikai értelemben pedig eljátszotta a bizalmat, ezért megfontolásra érdemes az a javaslat, hogy ezek ügyek felett egy olyan testület diszponáljon, amely nem a tagállami szint felett, ideologikus alapon hozza meg döntéseit, hanem a valóság és a tagállamok érdekeinek figyelembevételével. Ez esetben a schengeni rendszerrel kapcsolatos döntések és azok végrehajtása kizárólag a belügyminiszterek valamilyen formációban összeülő testületének feladata lehetne, így biztosítva a gyakorlati tapasztalatok és a különböző érdekek összehangolását.

A közös metszet: egy tanács, de sok különbség

Emmanuel Macron és Orbán Viktor javaslatának közös eleme, hogy a határvédelem, a migrációs politika és az ezekhez kapcsolódó kérdések felügyeletét egy adott testület kezébe kellene koncentrálni. Jelenleg a „schengeni vívmányokkal” kapcsolatos ügyeket a Bel- és Igazságügyi Tanács belügyi formációjában tárgyalják: ez a formáció egy „vegyesbizottság”, melynek tagja a 22 „schengeni” uniós tagállam, valamint a rendszerben részt vevő, de nem uniós tagok (Izland, Liechtenstein, Norvégia, Svájc) és az Európai Bizottság képviselője is.[7] [8] A Bizottság, mint jogalkotási javaslatokat előkészítő szerv van jelen, és bár így a szavazásban nem vesz részt, javaslataival azonban egyértelműen irányítani és tematizálni és kontrollálni tudja a döntéseket és a migrációval kapcsolatos gondolkodás irányát.

Bár Macron nem részletezte javaslatának ezen részét, mégis arra következtethetünk, hogy a jelenlegi rendszer megerősítésében, „továbbléptetésében” gondolkodik. Vagyis eddig nemzetileg gyakorolt hatásköröket adna át az általa „belbiztonsági európai tanácsnak” hívott testületnek, úgy azonban, hogy az gyakorolna felügyeletet a közös határrendészet és közös menekültügyi hivatal felett. Utóbbiak „közös” jellegéből kifolyólag pedig egyértelmű, hogy ez még a Bizottság által jelenleg javasoltakon – Frontex jogköreinek bővítése a tagállami szuverenitás rovására, menekültügyi eljárások központosítása stb. – is túllépne, és végeredményben a tagállamok feletti szint és a brüsszeli intézményrendszer kereteinek, lehetőségeinek és kompetenciáinak kiszélesítését eredményezné. A francia elnök kezdeményezése úgy foglalható össze, hogy ha nem sikerül a jelenlegi keretek között politikai kompromisszumot elérni, akkor általában a szupranacionális uniós szerveket, többek között a Bizottságot még több hatáskörrel kell felruházni. Orbán Viktor javaslata éppen ennek fordítottja: mivel a testület nem tudta megfelelően ellátni az eddigi feladatait, ezért a közösség érdekében vissza kell venni bizonyos hatásköröket.

A jelenlegi migrációs válsághelyzet rámutatott, az EU-s intézmények és eljárások nem tudtak adaptálódni és hatékonyan megfelelni az eddigiektől eltérő, korábbiakban megszokottakhoz képest mind mennyiségében, mind pedig jellegében jelentősen különböző migrációs nyomásnak. A hatékony és gyors fellépések éppen a nemzetállamok által adott válaszok voltak – ezek segítettek feltartóztatni a kontroll nélküli bevándorlási hullámot az EU külső határain. Ahogyan arra már utaltunk, az elmúlt évek tapasztalatai azt is megmutatták: a Bizottság politikai és ideológiai tekintetben különösen részrehajló volt ezekben az ügyekben. Ezen a „tapasztalaton” alapul a magyar javaslat, amely kizárólagosan a belügyi tanácshoz utalná a migrációval és határvédelemmel összefüggő kérdésekről szóló hatásköröket és döntéseket – az eurózónához/eurócsoporthoz hasonlóan. Itt egy külön pénzügyminiszteri tanács működik a részes államok részvételével, és bár ez a működési rend nem mellőzi a Bizottságot teljes mértékben, azonban a testület itt csak egyfajta ajánlásokat adó, tanácsadói funkcióban van: tehát nem a Bizottság „állítja irányba” a döntéshozatalt. [9] [10]

Lehetséges megoldások

Nem szükséges természetesen az eurozóna működési modelljét „egy-az-egyben” lemásolni, annak kapcsán azonban kiemelendő szempont a Bizottság korlátozott befolyása.[11] Hogy ez a fennálló uniós keretek „átalakítva történő megtartásával” ültethető-e át a „schengeni vívmányok” rendszerébe, vagy mélyebb, szerződéses reformot igényel, részben jogi, részben politika döntés kérdése. Mivel az eurozóna az Unió szerződéses rendszerén belül egy elkülönített döntési mechanizmust képez, Schengen átalakításával kapcsolatban is felmerül az alapszerződések módosításának lehetősége, mely ügyet egyébként is szükséges lesz megnyitni az EU-t több oldalról feszítő problémák kezelése érdekében. Másik oldalról ugyanakkor tény, hogy a schengeni rendszert jelenleg ún. megerősített együttműködés alapján tartják fenn a részes államok, tehát végső soron ezen együttműködés rugalmasságának alakításával az ő döntésük alapján formálható maga a rendszer is.

Összességében azonban maga helyzet egyértelmű: meg kell menteni a schengeni együttműködést, s ennek az európai parlamenti választások utáni egyik legelső lépésnek kell lennie.

[1] European Parliament: A Europe without internal borders? Free movement of persons.
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621815/EPRS_BRI
(2018)621815_EN.pdf

[2] European Commission: Temporary Reintroduction of Border Control. https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en

[3] Az Európai Unió Hivatalos Lapja: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS (EU) 2016/399 RENDELETE (2016. március 9.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex)(kodifikált szöveg), 22-25. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016R0399&from=HU

[4] Emmanuel Macron: Az európai újjászületésért.
https://hvg.hu/vilag/20190305_Emmanuel_Macron_Az_europai_ujjaszuletesert 

[5] Miniszterelnok.hu: Orbán Viktor interjúja a Welt am Sonntag című újságnak. http://www.miniszterelnok.hu/orban-viktor-interjuja-a-welt-am-sonntag-cimu-ujsagnak/

[6] Ld. az Európai Unióról szóló szerződés 13-19. cikkeit

[7] Az Európai Unió Tanácsa: A Tanács bel- és igazságügyi formációja (IB Tanács). https://www.consilium.europa.eu/hu/council-eu/configurations/jha/

[8] Az Európai Unió Hivatalos Lapja: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS (EU) 2016/399 RENDELETE (2016. március 9.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex)(kodifikált szöveg), 30-33. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016R0399&from=HU

[9] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2011. 302-310. o.

[10] Európai Központi Bank: A GMU irányítási rendszere.

[11] A modellben az Európai Központi Banknak természetesen meghatározó szerepe van, azonban – a schengeni rendszer működéséből és Magyarország Kormánya által eddigiekben képviseltekből kifolyólag – „EKB-szerű” intézmény felállítása vélhetően nem képezi részét a magyar javaslatnak.