Alapjogokért Központ
mentoov2

Mentőöv Schengennek: Szerződésmódosítás

A belső határellenőrzések nélküli Európai Uniót megvalósító schengeni együttműködés az elmúlt évek tömeges migrációs hullámai, és az azokkal szemben tehetetlen uniós vezetés hibái miatt végveszélybe került. Az EU legnépszerűbb vívmányának végleges összeomlása mára csak az uniós szerződések módosítását is magában foglaló alapvető reformmal kerülhető el. Az Alapjogokért Központ álláspontja szerint valódi megújulást azonban nem a Macron elnök által javasolt „totális brüsszelesítés” jelentené, hanem a visszatérés az eredeti Schengen-koncepcióhoz, melyben a döntések nem a tagállamok feje felett születnek meg, hanem maguk hozzák azokat. Utóbbi megoldással elérhető lehet, hogy az Unión belüli mozgásokra, a külső határok védelmére, illetve a migrációra vonatkozó politikákról a tagállamok közösen határozzanak. Ezzel szemben föderalisták terve még egy lépéssel közelebb vinne minket az Európai Egyesült Államok kialakításának irányába ahol a határvédelem helyett pusztán „határmenedzsment” van és a tagállamok közötti „szolidaritás” valójában a migránsok legalizált beengedését jelenti.

A Bizottság azon téves kiindulópontja, mely szerint a szabad mozgáshoz való jog ugyanúgy megilleti az Európába érkező migránsokat, mint az uniós állampolgárokat, illegálisan érkező tömegek kontrolláltalan beáramlásához vezetett. A migránsok „Schengenen belüli vándorlásának” megakadályozására – érthető okokból – számos ország állította vissza a belső határellenőrzést, nem csak az uniós állampolgárok életét megnehezítve ezzel, de az európai gazdaságnak is hatalmas károkat okozva.  Ráadásul a Bizottság – amely tehát főszerepet játszott a schengeni térség leamortizálásában – asszisztál ahhoz, hogy az eredetileg csak ideiglenesen visszaállítható határellenőrzések hosszú évekre fennmaradjanak.

Mindezek alapján mára politikai ideológiától függetlenül elfogadott, hogy Schengen jelenlegi szabályai alapvető újragondolásra szorulnak: a reformokra szuverenista és föderalista megközelítésből is érkezett javaslat. Az utóbbi szempontok leginkább Macron elnök múlt hónapban közzétett nyílt levelében köszönnek vissza. Ezek alapján a francia politikus további központosítás révén teremtené meg a jogalapot az uniós intézményeknek arra, hogy a tagállamok helyett döntsenek a határvédelem, a schengeni térség és a migráció kérdéseiben. Amennyiben erre felhatalmazást kapnának, többé már nem számítana hatáskörtúllépésnek, ha beleszólnak a kérdéses tagállami politikába. Macron nemrégiben azt is felvetette, hogy a schengeni tagságot a „szolidaritáshoz” – vagyis migránsok befogadásához – kellene kötni, ezzel kizárva a visegrádi országok a határvédelemre irányuló javaslatait.

Az Alapjogokért Központ álláspontja szerint viszont nem több, hanem jobb Európára van szükség. Ennek megfelelően az erőltetett integrációs mélyítés és a további központosítás helyett, a reformok során az eredeti „Schengen-modellt” kellene kiindulópontnak tekinteni, amelyben a döntések a részes államok konszenzusaként születtek meg, nem pedig bürokratikus testületek hozták meg azokat a nemzeti kormányok feje felett. A jelenlegi probléma egyik gyökere éppen az, hogy az uniós alapszerződések – és azok (át)értelmezései – fokozatosan elvonták a tagállamoktól a határellenőrzéssel kapcsolatos nemzeti hatásköröket, egyre több beavatkozási lehetőséget biztosítva az uniós intézményeknek. Végül a határvédelem a folyamat következtében közösségi szintre került megosztott hatáskörként, így a tagállamok csak addig hozhatnak döntéseket, amíg az EU nem él jogalkotási jogával ezen a területen.

Az eredeti schengeni gondolat tükröződik vissza a magyar miniszterelnök által nemrégiben felvázolt koncepcióban, melynek lényege, hogy a belső határok nélküli térség ügyeiről ne a Bizottság döntsön, hanem az abban részes államok belügyminisztereiből álló testület. Ez az elképzelés nem idegen az uniós jog jelenlegi rendszerétől: az eurózóna kialakítása is hasonló módon történt. A valutaunióban résztvevő tagállamok pénzügyminiszterei egy külön fórumot alkotnak, amely a „hagyományos” EU-s intézményektől függetlenül hozza meg a döntéseket. Az ennek mintájára felálló schengeni belügyminiszteri formáció tagjai közé fel lehetne venni azon országok képviselőit is, amelyek részt vesznek ugyan a schengeni együttműködésben, de nem uniós tagok. Ezzel kiküszöbölhető lenne a jelenlegi antidemokratikus gyakorlat, melyben az unión kívüli schengeni országok gyakorlatilag nem szólhatnak bele a döntéshozatalba.

Mindenképpen hangsúlyozni szükséges, hogy egy ilyen mértékű reformhoz értelemszerűen az uniós alapszerződéseket is meg kellene nyitni, amely az eddigi tapasztalatok alapján nem könnyű feladat – de melyet most már egyre több nyugati politikus is felvet. 

Schengen története: kormányközi megállapodásból uniós hatáskör

A Schengeni Megállapodást 1985-ben eredetileg az európai integráció keretein kívül, kormányközi együttműködés formájában hozta létre az Európai Közösség akkori tíz tagállamából öt. Ennek oka az volt, hogy a személyek szabad mozgásával kapcsolatban vita alakult ki: egyes tagállamok csupán a gazdasági helyváltoztatást – így a más tagállamban történő munkavállalást – értették alatta, mások pedig a belső határellenőrzések teljes megszüntetését. Mivel nem jutottak dűlőre a két különböző álláspont képviselői, a szabad mozgást kiterjesztően értelmező tagállamok közösen léptek egyet a mélyebb integráció irányába. A Schengeni Egyezmény, ami a Schengeni Megállapodást és a végrehajtását biztosító Schengeni Végrehajtási Egyezményt foglalta magában, végül 1995-ben lépett hatályba.

Ezzel párhuzamosan beindult egy, az integráció egészét átható „mélyítési folyamat”: az egyes uniós alapszerződések fokozatosan vették el a tagállamoktól a hatásköröket, minél többet telepítve ezekből az uniós intézményekre. Elsőként az 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés intézményesítette az európai integráció szintjén a bel- és igazságügyi együttműködést, amely ekkor még kormányközi alapon működött, de az uniós intézményeket is bevonták már – igaz, ekkor még erőteljesen korlátozott szereppel. Az Európai Parlamenttel csak konzultációs eljárást kellett lefolytatni, az Európai Bizottság pedig csupán a tagállamokkal közösen terjeszthetett a hatáskörébe tartozó jogalkotási kezdeményezéseket az Európai Tanács elé.

Később, az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés a határellenőrzést a közösségi jog hatálya alá vonta a bel- és igazságügyi együttműködés keretében, így a tagállamok ezt a hatáskörüket az Unióval közösen kezdték gyakorolni. Az addig pusztán kormányközi kooperációként, a közösségi jog mellett párhuzamosan létező schengeni vívmányok ettől kezdve folyamatosan kerültek az uniós jog keretei közé, kiüresítve a formálisan még létező egyezményket. Több hatáskört kaptak az uniós intézmények is, így például a Bizottság egy ötéves átmeneti időszakot követően kizárólagos kezdeményezési jogkörre tett szert, amely ekkor még csak a minimumszabályok meghozatalára korlátozódott, ezeket pedig kiegészítették a tagállami intézkedések.

Mivel az EU integrációs céljainak nem felelnek meg a kizárólagos kormányközi megállapodások, el akarták kerülni, hogy a schengeni együttműködéshez hasonló párhuzamos, tagállamok közötti multilaterális egyezmények jöjjenek létre. Ennek érdekében az Amszterdami Szerződéssel lehetővé tették az EU jogrendszerének keretein belül a tagállamok közötti úgynevezett „megerősített együttműködés” létrehozását. Ez az intézmény megengedi a tagállamoknak, hogy az EU nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken, „az Unió célkitűzéseinek előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére” tanácsi felhatalmazással és legalább kilenc tagállam részvételével együttműködjenek. Az új jogintézmény remekül illeszkedett az Unió „Schengen víziójához”, hiszen azzal gyengíteni lehetett a kooperáció kormányközi jellegét – ezért a schengeni szabályanyag lett az első megerősített együttműködések egyike.

2009-ben lépett hatályba a Lisszaboni Szerződés, amellyel a határvédelem végleg kikerült a kormányközi együttműködések köréből. Közösségi szintre került megosztott hatáskörként, mivel a „szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” terén a jogszabályokat innentől kezdve rendes jogalkotási eljárás keretében fogadják el. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság kizárólagos kezdeményezési jogkörével élve javaslatot tesz jogalkotásra, amelyet aztán társjogalkotókként az Európai Parlament és az Európai Tanács megvitat és elfogad saját módosításaival.

Megosztott hatáskör és demokrácia-deficit

A megosztott hatáskörök terén a tagállamok addig élhetnek szabályozási jogukkal, amíg az EU nem gyakorolta hatáskörét, így ez érvényes Schengenre és ezen keresztül a határvédelemre is. Tehát amennyiben az EU lép először a szabályozás terén, a jogalkotási folyamat eredményeként a „lefoglalás” miatt bővülhetnek az uniós hatáskörök. A tagállamok szabályozási joga azonban nem veszik el örökre: feléledhet, ha visszaveszik azt az EU-tól, ez azonban csak a szerződések felülvizsgálatával, módosításával lehetséges.

Mivel a Schengenre vonatkozó döntések is rendes jogalkotási eljárás keretében születnek, vagyis az uniós intézmények együttműködése révén, demokrácia-deficit keletkezik a schengeni térséggel kapcsolatos döntéshozatalban. Vannak ugyanis olyan Schengen tagállamok, amelyek nem tagjai az Európai Uniónak: Norvégia, Svájc, Izland és Liechtenstein. A Schengennel kapcsolatos ügyeket jelenleg egy vegyesbizottság tárgyalja, amelyben részt vesznek a nem uniós tagok is, a Bizottság egy képviselőjével együtt, majd a döntéseket a megbeszélések alapján a Bel- és Igazságügyi Tanács hozza meg. Ez azonban nem változtat a tényen, hogy ennek a négy országnak nincsen képviselője az uniós intézményekben, így nélkülük is lehet döntést hozni. Érdemes lenne ezért felülvizsgálni a jelenlegi gyakorlatot és egy, az uniós intézményrendszertől elkülönülő döntéshozó szervet létrehozni.

A schengeni térség megosztja az uniós tagállamokat is, vannak ugyanis olyanok köztük, amelyek még nem tagjai, például Bulgária, Románia és Horvátország. A Schengenen kívüli uniós tagok közül azonban például Bulgária már 2011-ben teljesítette a csatlakozási feltételeket, csatlakozásukat csupán politikai alapon blokkolja a Bizottság – ismételten visszaélve hatáskörével.

Megoldás: a szerződésmódosítás

Az elmúlt időszakban felmerült a szuverenisták és a föderalisták körében is, hogy a schengeni rendszer reformjára lenne szükség ahhoz, hogy fenntartható legyen a belső határellenőrzések nélküli térség. A szuverenisták egy erős, független nemzetállamokból álló Európai Uniót szeretnének, ezért nem támogatják a mélyebb politikai integrációt és az uniós intézmények hatásköreinek bővítését. Ezzel az elképzeléssel éles ellentétben áll a föderalisták uniós álma, az Európai Egyesült Államok, amelyet bár a köznyelvben így hívunk, leginkább a német szövetségi rendszernek megfeleltethető elképzelés, nem az USA politikai berendezkedésének. Ez egy szoros politikai integrációt valósítana meg, vagyis az uniós tagállamok elvesztenék nemzeti önállóságukat.  A két oldal – a kibékíthetetlennek tűnő ellentétek ellenére – egyetért viszont abban, hogy szerződésmódosításra lenne szükség a reform eszközeként, csak mást tartanak szem előtt célként.

A magyar miniszterelnök a szuverenista irányzatnak megfelelően egy új testület létrehozásában látja a megoldást, amelyben – az eurózóna pénzügyminiszteri tanácsához hasonlóan – a schengeni övezet belügyminiszterei foglalnának helyet, és minden kérdésről, ami a Schengen térséget érinti, ők döntenének: ide tartozna a migráció és a külső határok védelme is. A javaslat korlátozná a Bizottság határvédelmi és migrációs politikába történő beavatkozásának lehetőségét, amely a schengeni kérdésekkel foglalkozó vegyesbizottságban résztvevő delegáltjuknak és a kizárólagos kezdeményezési jogkörüknek köszönhetően jelenleg megvalósul. Az indítvány célja tehát a döntéshozatal visszahelyezése nemzetek feletti szintről a tagállamok együttműködésének szintjére. A korábban taglalt demokrácia-deficit kiküszöbölésére létre lehetne hozni egy uniós intézményektől független tanácskozási formációt, melynek tagjai lehetnének a nem uniós schengeni tagállamok is. Ez az elképzelés nem is idegen az EU-tól, példának ott van a Gazdasági és Monetáris Unió.

Az 1992-ben életbe lépett Gazdasági és Monetáris Unió az euróövezetnél kiterjedtebb együttműködés az EU-n belül, ennek minden uniós tagállam tagja: az összehangolt gazdaságpolitikáért nem egy intézmény felel, hanem a tagállamok és az uniós intézmények között megoszlanak a feladatok.  Bár a Gazdasági és Monetáris Unió nem kormányközi együttműködésként jött létre, az uniós jog keretei között működik, mégis létrejöttek új intézmények az irányítására (például az Európai Központi Bank vagy az eurócsoport). Ennek mintájára létre lehetne hozni a schengeni térséghez tartozó tagállamok kormányközi együttműködési rendszerét is, olyan módon, hogy szintén az uniós keretrendszeren belül működve, saját szabály- és intézményrendszer által felszámolja a demokrácia-deficitet.

Példának vehetjük az euróövezet működését is, amely az EU-n belül egy szűkebb és elkülönített együttműködési rendszert képez: tagjai azok az uniós tagállamok, amelyek a közös valutát használják.  Az eurózónán belül a döntéseket a monetáris politika vonatkozásában az Európai Központi Bank és a közös valutát alkalmazó tagállamok nemzeti jegybankjai hozzák. Hangsúlyozandó, hogy álláspontunk szerint Schengen reformjához semmiképpen sem szükséges egy „schengeni EKB” létrehozása, hiszen a megújulás célja éppen a nemzetállamok szerepének erősítése lenne, nem pedig a bürokratikus intézmények sorának további bővítése.

A magyar javaslattal szemben Macron francia elnök március elején közzétett nyílt levelében világossá tette, hogy föderalistaként a további központosítás híve. Felismeri, hogy a jelenlegi rendszer nem működik hatékonyan és felülvizsgálatra szorul a schengeni térség, de a megvalósítást nem a demokrácia-deficit feloldásában látja; ehelyett megteremtené az alapot az uniós intézményeknek a még szélesebb körű döntéshozatalra. Amennyiben egy szerződésmódosítás felruházná az EU-s szerveket – elsősorban feltehetőleg a Bizottságot – a szükséges hatáskörökkel Schengennel, a határvédelemmel vagy a migrációval kapcsolatban, a felhatalmazás miatt már nem számítana hatáskörtúllépésnek a beleszólásuk a jelenleg még nemzetinek számító szakpolitikákba. Írásában Macron pont olyan intézkedéseket javasol – többek között közös határrendészetet, európai menekültügyi hivatal létrehozását, a menekültügyi politika terén azonos befogadási szabályokat – amelyek elfogadtatásán a Bizottság már évek óta dolgozik a közös európai menekültügyi rendszer reformjáról szóló, hét jogalkotási javaslatból álló csomagja révén.

A francia elnök nemrégiben tartott sajtótájékoztatóján is kitért arra, hogy az európai menekültpolitikát és Schengent újra kéne szervezni. Elképzelése szerint, aki nem veszi ki a részét előbbiből, annak az utóbbiban semmi keresnivalója, mert „olyan Európára van szükség, ahol a felelősség a szolidaritással párosul”. Ezzel egyértelműen arra utalt, hogy a bevándorlásellenes tagállamokat, így a visegrádi országokat, ki kell tenni a schengeni együttműködésből.

Meg kell menteni Schengent

Kétségtelenül a belső határok nélküli schengeni térség az EU egyik legnagyszerűbb vívmánya, ami a mindennapokban is sok uniós polgár életére van kihatással a személyek szabad mozgásának joga révén. Éppen ezért bizonyára sokaknak meginogna az európai projektbe vetett hite, ha az elhibázott uniós migrációs politikának köszönhetően összeroppanna a belső határellenőrzések nélküli térség.

Az Alapjogokért Központ álláspontja szerint ahhoz, hogy megmenthessük Schengent, a tagállamoknak vissza kell venniük a hatásköröket és lehetővé kell tenni, hogy a schengeni zóna tagjai maguk döntsenek az őket érintő kérdésekben: a migráció és a határellenőrzés terén is.